洞察|有些地方为何出现机械式“按规定办”的现象
当前我国基层治理的实践中，有些地方存在某种机械式“按规定办”的现象，即上级政府要求基层政府在缺乏具体规定的情形下“按规定办”问题。从表象上看，“按规定办”是基于地方治理中政府不知道如何办理、不敢办理、不愿办理而引发的，实际上是与政府治理的自身特点、纵向政府间事权划分不明晰和基层政府与上级政府遵循工具理性的行为逻辑等多种因素综合作用的结果。
这种情况的出现，跟政府制度供给和政策规定滞后于经济社会发展情势的变革有关。近些年来，伴随我国经济社会的快速发展，基层治理面临的不确定性和突发性问题日渐增多，基层治理的难度也随之不断增大。面对日渐复杂多变的基层治理情势，虽然从中央政府到省级政府都在不断地增加基层治理方面的制度供给，但是由于各级政府现有的制度供给和政策规定通常是在新的治理难题出现后才出台的，使得基层治理中出现的一些新的治理难题，在短期内很难由制度供给和政策规定来化解，所以，上级政府给予基层政府按规定办的回应成为上级政府回答基层政府请示时的次优选择。
纵向政府间权限和责任划分不明晰也是导致“按规定办”问题的重要原因。党的十八大以来，伴随着国家行政体制改革的深入推进，央地之间的事权划分逐渐明晰。但是，我国省级政府与省级以下地方政府之间的职能定位和事权划分并未明晰，很多原本应该由基层政府承担的事权的决策权由上级政府掌握着，基层政府在很多事务的处理上需要向上级政府请示，而由于上级政府对很多基层事务的实际情况缺乏了解，这就使得上级政府很多时候选择以简单的“按规定办”来回复基层政府。
“按规定办”问题出现，某种程度上也是上级政府怕被问责而导致的消极不作为的表现。在基层治理实践中，上级政府在积极作为和主动担当的同时，可能也会因为在部分经济社会事务上的决策失误和行为不当而引发不良的后果，为了有效规避因做出决策部署而可能被问责的风险，他们在面对基层政府的相应请示时通常会选择做出要求基层政府按规定办的模糊回应。
“按规定办”也是上级政府和上级部门的决策能力有限的反映。在基层治理的实践中，面对基层政府和有关部门的请示，上级政府和上级部门在很多情况下通常会选择要求基层政府按规定办来掩饰自身在部分事务决策上的能力不足，基层治理权限配置结构上的不合理使得基层政府及其工作人员难以及时有效地处理治理难题，很多问题也因为治理方案的迟滞而错过了最佳的治理时机。
“按规定办”也跟基层政府工作人员为推脱责任而导致的事事都请示有关。在基层治理实践中，由于基层治理事务繁杂，很多基层治理事务的处置缺乏明确的规定。作为理性的行为主体的基层政府工作人员，通常会选择向上级请示如何处理原本应该由基层做出决断的问题，基层政府逐渐形成了向上级政府“请示授权”的习惯。而基层政府选择“请示授权”或者机械地执行上级指示，既可以化解治理难题，也可以避免因为问题处理不当而承担的风险。面对基层政府不管大事小事和难事易事都向上级政府请示的做法，很多上级政府也就策略性地做出要求基层政府及其工作人员按规定办的回复。
（作者为安徽师范大学法学院副教授。本文更多详情请参见《公共治理研究》2021年第6期）
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